公益诉讼是指有关的国家机关、社会团体和个人，对侵犯社会公共利益的行为，依法向法院提起的诉讼活动。公益诉讼具有维护公共利益的特性;提起的主体具有广泛性、当事人双方的不相当性、其判决的效力及于整个社会，对所有社会成员都发生效力等特点。

　　一、公益行政诉讼的基本特征

　　公益行政诉讼是指与行政行为无直接利害关系的公民、法人或者其他组织，认为该行政行为侵害了公共利益而向法院提起的行政诉讼。行政公益诉讼是行政诉讼的一种类型，具有以下几个显著特征：其一，原告与被诉的行政行为没有直接的利害关系。在行政公益诉讼中，原告与被诉的行政行为并没有直接的利害关系。其二，被诉的对象是行政行为。行政行为包括具体行政行为和抽象行政行为。凡是侵犯公益的违法行政行为或不作为均为行政公益诉讼的可诉对象，这是行政公益诉讼区别于民事公益诉讼的重要特征。其三，行政诉讼成立的前提既可以是违法行为已造成了现实的损害，也可以是尚未造成现实损害，但存在损害发生可能。民事诉讼、行政诉讼、刑事自诉一般必须以客观存在的已发生的现实损害事实为依据，公益诉讼的成立及最终判决，则并不要求损害事实一定发生。其四，行政公益诉讼具有预防性质。行政公益诉讼具有预防性质，是指不需要公益侵害实际发生，只要根据相关情况能够合理地判断其具有发生侵害的可能性，就可以提起诉讼。

　　二、中国建立行政公益诉讼的必要性和可行性

　　在中国建立行政公益诉讼，不仅具有可行性，而且具有紧迫的现实必要性。具体来说，主要体现在三个方面：第一，保护环境公益的需要。环境公益主要包括各种自然环境利益、人文环境利益、教书环境利益、消费环境利益等，该类公益受到侵害的事件已屡见不鲜。第二，保护资源公共利益的需要。中国建立社会主义市场经济的一个重要目标是保持国民经济持续、快速、健康发展。但是在发展过程中，各地发生了不少开发行为，对水、土地、矿藏资源造成了极大破坏。如果有公益诉讼制度的存在，事关如此众多人民重大利益的事情，必定不会陷入像今天这样的被动局面。第三，保护公共设施等公共财产利益的需要。

　　三、律师参与行政公益诉讼的必要性

　　(一)行政公益诉讼需要律师的参与

　　从行政公益诉讼的实践来看，其发展并不乐观，到目前为止，更多的行政公益诉讼都停留在“能够立案就是胜利”这一层面。推动公益诉讼立法的尽快完善，需要律师的参与。律师作为专门向社会提供法律服务的专业人员，具有其他任何职业不可或缺、不可替代的特殊作用：第一，律师受过专门的法律训练，具有很强的法律意识和敏锐的洞察力，并且因为其职业特性，容易发现权益被侵犯的问题，在启动行政公益诉讼方面，律师具有天然的优势。第二，律师具有应对诉讼事务的专业技能。律师不仅能从程序上启动行政公益诉讼，而且能为行政公益诉讼的当事人提供法律上的和技术上的帮助，推动问题的解决。第三，律师因其民间身份和法律上的独立地位，有利于解决诉讼当事人力量失衡问题。除了诉讼当事人外，即使处于中立地位的裁判者要做到司法公正，也需要律师参与到诉讼中，帮助审判机关作出公正的裁判，使诉讼当事人追求的司法正义乃至社会正义变成现实。

　　(二)律师需要参与行政公益诉讼

　　律师参与公益诉讼，是为了不断探索律师职业的社会定位，发挥律师构建和谐社会独特作用，扩大中国律师的影响。通过关注、援助和研究个案，促进司法改革和法律完善，发挥律师在构建和谐社会过程中的独特作用。中国行政公益诉讼的实践中也不乏律师的身影，很多律师正是通过行政公益诉讼的舞台展示自己的才华，并为公众所熟识。律师必须将关心弱势群体利益作为自己的责任，并通过一个个公益诉讼案件推进中国宪政建设。

　　四、律师参与行政公益诉讼的方式

　　第一，公益律师事务所在接受与行政行为有利害关系的人的委托的情况下，可以以权利受到行政行为侵害的个人和组织的代理人身份参与行政公益诉讼。第二，支持起诉，即帮助、鼓励具有公共利益因素的行政争议中的个人和组织提起行政诉讼。公益律师事务所提供的帮助包括物质上的帮助和法律上的帮助，但是不能代为行使诉权。支持起诉只能以法律上的援助或者道义上的支持为手段，并不享有诉讼上的权利和义务。 第三，作为原告直接提起行政公益诉讼，这是公益律师事务所参与行政公益诉讼的重要形式。公益律师事务所作为原告直接提起行政公益诉讼的前提是公益律师事务所对与其没有利害关系的行政行为享有原告资格。公益律师事务所以原告身份起诉的行政行为一般包括：抽象行政行为、行政不作为、公益性行政行为、非法授益行为等。

　　五、律师代理公益行政诉讼的要求

　　(一)行政公益诉讼的律师应当有强烈的社会责任感

　　诉讼活动不仅需要投入大量的时间和精力，而且一旦败诉，还要承担相应的法律责任和经济损失。一般来讲，行政公益诉讼的原告与被诉事项并无直接利害关系，他们提起诉讼完全是为了公共利益。作为行政公益诉讼的原告，必须具有公民意识和强烈的社会责任感。否则，他就不会为了公共利益而挺身而出，与行使行政权力的行政主体“对簿公堂”。行政公益诉讼律师需要有敏锐的观察能力。现实生活中，侵害公共利益的事项涉及到国有资产流失、滥用职权、渎职、行业垄断、环境保护、可持续发展等许多方面。其中，相当一部分是集体研究决定的，从表面上似乎是合法的，还有一些则是在“公共利益”的幌子下进行的。正因为这样，原告必须有一定的观察能力和分析能力，弄清楚哪些是合法的，哪些是违法的。只有这样，才能依法提起行政公益诉讼，维护公共利益。在这方面，律师因为其职业特性，容易及时发现权益被侵犯的问题，而且有能力去通过诉讼解决问题。行政公益诉讼律师需要有一定的法律素养。行政公益诉讼律师需要有不怕挫折的精神。行政公益诉讼的对象是行政行为，被告通常是国家行政机关。由于信息等方面的不对等，原告常常处于劣势地位。在这种双方力量悬殊较大的情况下，尽管有些人意识到行政行为对公共利益有损害或威胁，也不愿意与拥有强大的行政权的政府“讨说法”。即使提起诉讼，也常常以败诉而结案。因此，作为行政公益诉讼的原告，必须有不畏强权、不怕挫折的精神。

　　(二)律师代理公益行政诉讼时应注意行政公益诉讼中的国家干预

　　在公益诉讼的各个阶段，国家干预的成分明显高于私益诉讼。应关注行政公益诉讼的举证责任。在行政公益诉讼案件中，虽然对具体行政行为合法性的举证责任应由被诉的行政机关承担，但有一些特殊情形应由原告承担举证责任;应争取新闻传媒的参与和支持，媒体对报道各种“公益诉讼”都投入了极大的热情，为“公益诉讼”这个词汇的普及作了最好的宣传。可以说，公益诉讼在一开始就是公民和记者在塑造着公益诉讼的形象，公益诉讼在大众的争论中获得更大的生命力。民众对公益诉讼最朴素的认知来自不断被宣传的公益诉讼事件。

　　目前，中国的行政公益诉讼尚处于起步阶段，数量不多，其结果也多不尽如人意，既有法律规定方面的缺陷，又有实践中存在的问题，还有思想认识上的偏差。鉴于上述情况，必须从以下几个方面着手，更好地发挥律师、律师事务所和律师协会在行政公益诉讼中的重要作用。第一，提升律师的社会地位。律师在社会生活中的地位与一个国家的法治发展水平密切相关。第二，放宽对原告资格的限制。不应当苛求原告与被诉的行政行为有直接的利害关系，必须逐步放宽对原告资格的限制，允许公民和团体出于维护公共利益的目的，就行政主体的违法行政行为提起行政公益诉讼。第三，拓宽行政诉讼受案范围。中国在制定行政诉讼法时对受案范围作了较为严格的限制，客观上限制了原告的行政诉权，不利于监督行政机关依法行政、维护行政法治秩序和公共利益。应当逐步拓宽人民法院的受案范围。第四，改进诉讼费用承担方式。要吸纳其他国家的先进做法，在相关法规中对诉讼费用的分担作有利于原告的规定，从而保护公民、法人或组织维护公共利益的积极性。第五，建立原告胜诉奖励制度。提起行政公益诉讼可能要花费大量的时间、精力和金钱。为了鼓励公众通过诉讼途径来保护公共利益，应当通过公益立法从而建立胜诉奖励等制度，给予胜诉原告适当的奖励。

　　总之，律师应以其丰富的诉讼经验和娴熟的诉讼技巧，参与到公益行政诉讼中，使得公益行政诉讼在制度、政策的制定和运作方面的影响大大增强，公益律师的专业操作和律师在社会生活中的特殊地位和影响，有利于实现通过公益诉讼影响未来的公共决策的目的。正是通过公益律师的参与和努力，公益诉讼不仅实现了私权利的救济，而且成为与政府和企业对话的契机和场所，成为号召民众关注和维护自己切身利益的旗帜。